1、 十五五规划编制指导手册 李志坚 1 目录 一、编制理论篇.5（一）国有企业的认定标准.5 1.关于国有企业认定标准或情形问题的咨询.5 2.关于国有企业以股权出资新设独资公司是否需要进场交易问题的咨询.5 3.关于国有资产无偿划转适用范围和划转标的问题的咨询.6 4.关于国有控股公司增资问题的咨询.6 5.关于境外国有企业是否适用 32 号令问题的咨询.7（二）十五五规划与战略规划的异同：企业如何把握把握国家脉搏与市场机遇.7 1.五年规划与战略规划的定义与区别.7 2.五年规划与战略规划在企业实践中的应用.7 3.五年规划与战略规划的周期与选择.8 4.国企五年规划与战略规划的特殊性.8（
2、三）新质生产力浪潮下，国企如何谋划“十五五”新篇章？.8 1.新质生产力的提出.9 2.如何深入理解新质生产力？.9 3.新质生产力背景下的十五五规划关注点.11（2）传统产业转型升级.12（3）推动产业链供应链优化升级.12 4.地方国企如何培育发展新质生产力.13（四）新时期国有企业的价值与功能是什么？.14 1.中国国有企业的性质.14 2.国有企业的使命.14 3.国有企业的功能.15 4、国有企业目标.18（五）如何看待国有文旅企业的价值？.21（六）国有企业如何发挥对经济的支撑作用？.23 1.国有企业战略与国家战略的关系.23 2.在畅通国内大循环中要成为现代产业链的“链长”.2
3、4 3.在科技自立自强中要成为核心技术“策源地”.25 4.在畅通内国际双循环中要成为联结双循环的“枢纽”.25（七）国企做强做优做大的内涵与评价.27 1.做强做优做大的内涵.27 2.做强做优做大的评价.29（八）国资考核“一利五率”.30 1.“一利五率”的内容.31 2.“一利五率”具体计算公式.32（九）新时期央国企在定位：国家战略下的高质量发展引擎.32 2 1.关于国有企业在国民经济中的核心职能.33 2.聚焦国家战略，再启新征程.33 3.新时期对国央企的定位再要求.35 4.央企定位案例分析.36 5.省企定位分析.36 6.市企定位分析.39 7.结语.41 二、编制方法篇
4、.41（一）国企战略多维目标如何构建.41 1.企业战略目标的特征.41 2.企业发展目标与区域发展目标之间的二维互动目标.43 3.做强做优做大目标体系.44 4.定量与定性多维战略目标体系.46 5.战略目标设定方法.49 6.战略目标分解方法.50（二）十五五规划编制国资委规划编制框架体系及案例.55（三）十五五规划编制国企集团规划编制框架及案例.61 三、业务发展篇.63（一）国资国企十五五规划前瞻研究国企如何聚集主业主责.63 1.聚焦主责主业的内涵.63 2.聚焦主责主业对战略选择的影响.64 3.国有资本布局优化的政策要求.65（二）新兴企业与未来产业，国企该如何布局？.66 1
5、.战略新兴产业和未来产业的定义.66 2.战略新兴产业和未来产业的选择与培育.67（三）新时期央国企的国际化战略.69 1.国际化概念界定.69 2.背景.70 3.模式.71 4.路径.72 5.案例.74（四）新时期央国企的产融结合怎么做.82 1.国企布局金融业务的政策.82 2.国企布局金融业务的趋势.83 3.新形势下产融结合的路径.83（五）城投企业贸易业务合规性分析及应对策略.87 1.城投企业贸易业务的发展现状.87 2.城投企业贸易业务政策演变及合规性风险.90 3.城投企业贸易业务合规性运作.94 4.结语.97 3 （六）35 号文下国企平台产业类公司的打造.97 1.3
6、5 号文下，国企平台产业类公司打造背景.97 2.35 号文下，国企平台产业类公司打造.98 3.结语.106（七）“城投”转“产投”进程中，如何提升市场化业务占比？.107 1.如何界定“市场化收入”？.107 2.如何从传统城投业务领域挖掘市场化收入？.108 3.是否可以通过“瘦身”提升市场化收入占比？.115（八）三大工程持续推进，国企如何深度参与城中村改造？.116 1.定义.116 2.地方政策.117 3.改造目标.117 4.经济意义.117 5.实施路径.118 6.结语.120（九）三大工程持续推进，国企如何深度参与保障性住房建设？.120 1.定义.120 2.地方政策.
7、121 3.案例分享.121 4.参与对策.122 5.发展建议.123 6.结语.124（十）三大工程持续推进，国企如何深度参与“平急两用”公共基础设施建设？.124 1.定义.124 2.地方政策.125 3.案例分享.126 4.参与对策.126 5.发展建议.127 6.结语.127 5 一、编制理论篇一、编制理论篇 （一）国有企业的认定标准（一）国有企业的认定标准 1.1.关于国有企业认定标准或情形问题的咨询关于国有企业认定标准或情形问题的咨询 问题：问题：根据企业国有资产交易监督管理力法（32 号令）相关内容，现对国有企业认定标准或情形（第四条，下文简称“本条”）存在如下问题。1、
8、本条第（四）款“单国有及国有控股企业”中“单一”怎么理解？通过各级国资委官网是否能查询到国有企业名录？如能,所列名录是否与本条范围一致？2、本条第（四）款是否理解为需同时满足以下三个条件才可认定为国有企业，三个条件指“直接或间接持股比例未超过 50”、”第一大股东”和“对其实际支配”。否则不能认定为国有企业（或国有参股公司）？或实质重于形式，当“直接或间接持股比例未超过 50”且“对其实际支配”时，即使非“第一大股东”，也符合本条第（四）款情形属于国有实际控制企业？3、是否存在国有绝对控股、国有相对控股的表述和概念，如是，本条第（二）、第（三）款是否理解为国有相对控股？回复：回复：(1)企业国
9、有资产交易监督管理办法（国务院国资委 财政部令第 32号，以下简称 32 号令）第四条第（四）款规定“单一”是指计算持股比例时，一般不同股东的持股比例不直接相加，但受同一股东实际控制的可以相加。同时满足第四条第（四）款规定所有条件的可按 32 号令称为国有及国有控股、国有实际控制企业。根据您所描述情形，如果政府部门、机构、事业单位、单一国有及国有控股企业“实际支配”了某公司，则该公司应执行 32 号令的规定。(2)国资委网站上国务院国资委监管企业产权信息查询平台可查询国资委监管的中央企业及其各级子企业、参股企业信息。(3)32 号令未规定“国有绝对控股”“国有相对控股”等表述和概念。2.2.关
10、于国有企业以股权出资新设独资公司关于国有企业以股权出资新设独资公司是否需要进场交易问题是否需要进场交易问题的咨询的咨询 问题：问题：您好，我想咨询国有企业出资设立公司的相关问题。A 公司为国有企业，持有 B 公司股权，拟以该股权作价出资，新设 C 公司。按照公司法要求，A 公司完成出资，需将所持有的 B 公司股权转让给 C 公司，此种情况下由于新设的 C公司为国有全资公司，股权转让能否采取非公开协议转让方式？如需按照 32 号令的要求进场交易，如何履行交易程序？6 回复：回复：国有及国有控股企业、国有实际控制企业以所持有的公司股权作价出资不需要按照 企业国有资产交易监督管理办法（国务院国资委
11、财政部令第 32 号）相关规定通过产权交易机构挂牌转让，应当按照投资管理相关规定执行，并对所出资公司的股权进行资产评估及备案。3.3.关于国有资产无偿划转适用范围关于国有资产无偿划转适用范围和划转标的问题的咨询和划转标的问题的咨询 问题：问题：关于企业国有资产交易流转有关事项的通知（国资发产权规202239号）规定：国有控股、实际控制企业内部实施重组整合，经国家出资企业批准，该国有控股、实际控制企业与其直接、间接全资拥有的子企业之间，或其直接、间接全资拥有的子企业之间，可比照国有产权无偿划转管理相关规定划转所持企业产权。上述情形下国有控股、实际控制企业的无偿划转，是否仅能与其直接、间接全资拥有
12、的子企业之间，或其直接、间接全资拥有的子企业之间进行？在同一个国家出资企业内部实施重组整合的，所属国有控股、实际控制企业是否能与所属国有独资企业、国有独资公司、国有全资企业之间进行无偿划转？上述情形下国有控股、实际控制企业的无偿划转，是否适用于资产的无偿划转？回复：回复：经研究，依据关于企业国有资产交易流转有关事项的通知（国资发产权规202239 号）等有关规定，国有控股、实际控制企业不能与国有独资企业、国有独资公司、国有全资企业进行企业国有产权或实物资产无偿划转。4.4.关于国有控股公司增资问题的咨询关于国有控股公司增资问题的咨询 问题：问题：关于 32 号令第四十六条中提出的“企业债权转股
13、权”的情况中，此处的企业仅包含国有企业吗?是否包含民营企业对国有企业的债权转股权的情况?新的公司法规定可以用债权出资，请问 32 号令上述条款中的企业 1.若是企业的债权人为非金融企业国有企业是否可以债转股？2.民营企业股东对国有控股公司的债权是否可以可以债转股？2.国有控股公司中的国有企业股东是否可以为民营企业股东代持股？回复：回复：（1）企业国有资产交易监督管理办法（国务院国资委 财政部令第32 号）第四十六条规定了经国家出资企业审议决策后可以采取非公开协议方式增资的情形，其中未对“企业债权转股权”中的企业类型作出规定。根据中华人民共和国公司法，股东可以用货币出资，也可以用股权、债权等可以
14、用货币估价并可以依法转让的非货币财产作价出资。结合以上法规以及您提供的信息，经公司股东（大）会同意、国家出资企业审议决策后，企业可以采取非公开协议方式以所持债权出资，并应当按照企业国有资产评估管理暂行办法（国务院国资委令第 12 号）规定对作价出资的非货币财产进行评估。7 （2）国有企业严禁代持民营企业股权。5.5.关于境外国有企业是否适用关于境外国有企业是否适用 3232 号令问题的咨询号令问题的咨询 问题：问题：请问境外国有企业对其境外控股子公司增资，是否需要按照 32 号令的要求，由境外国有企业的国家出资企业决定？回复：回复：按照 中央企业境外国有产权管理暂行办法（国务院国资委令 第 2
15、7 号）第十一条规定，中央企业境外国有产权转让等涉及国有产权变动的事项，由中央企业决定或者批准。其中，中央企业重要子企业由国有独资转为绝对控股、绝对控股转为相对控股或者失去控股低位的，应当报国资委审核同意。地方国有企业境外产权变动管理建议咨询所属国资监管机构。（二）十五五规划与战略规划的异同：企业如何把握把握国家脉搏与（二）十五五规划与战略规划的异同：企业如何把握把握国家脉搏与市场机遇市场机遇 1.1.五年规划与战略规划的定义与区别五年规划与战略规划的定义与区别 (1）五年战略规划与国家经营计划五年战略规划与国家经营计划：五年战略规划作为一种国家体制，源自苏式计划经济，实际上更多表现为国家经营
16、计划的规划手法。而战略规划，则是针对企业而言，它基于企业的目标和发展模式，形成一套均衡的、旨在达成企业目标并最大化价值的总体方法论及其支撑体系。(2）自上而下的五年规划与企业的选择自上而下的五年规划与企业的选择：五年规划通常是由国家层面先行制定，随后产业层面和区域层面进行响应。企业在这一过程中，可以选择响应或不响应。而战略规划则是企业主动向董事会做出的承诺，它使企业的经营活动更加透明化，预期结果更加可管理。2.2.五年规划与战略规划在企业实践中的应用五年规划与战略规划在企业实践中的应用 （1）政策与机遇的把握政策与机遇的把握：五年规划在展现国家、产业和区域的意图后，往往汇聚了众多政策转轨的临界点。这是企业最大化管理这些临界点信息的最佳时机。而战略规划则更多地关注企业自身意愿的保驾护航，以及如何通过资源的定向积累来实现目标。（2）冲浪式前进与坚定前行冲浪式前进与坚定前行：五年规划具有冲浪式前进的特征，它要求企业紧跟政策变化，把握机遇。而战略规划则要求企业坚定地向指定方向前行，即使面临诱惑和困难，也要坚持自己的方向。8 （3）定向积累与长期利益最大化定向积累与长期利益最大化：战略规划事实上
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